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推进城乡融合形态下的统一大市场建设
04-15 08:06

刘守英(中国人民大学经济学院院长)

日前,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布,明确要打造统一的要素和资源市场。健全城乡统一的土地和劳动力市场。健全统一规范的人力资源市场体系,促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。

此前,国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》,突出城乡融合发展,强调把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务,并着力推进以县城为重要载体的城镇化建设。

推进城乡融合发展,打通城与乡,是促进土地、劳动力等要素资源在城乡之间顺畅流动的关键。加快建设全国统一大市场,有助于充分发挥市场配置资源作用,促进城与乡的要素对流和良性互动,培育并扩大内需,进一步畅通国内经济体系循环。

从快速城市化到城乡融合发展

我们当前讨论城市化的机会,以及乡村振兴,离不开对城乡形态的分析。从1990年代以来,中国的城市化进程是一个非常快速的阶段,差不多以每年两三个百分点的速度快速增长。但是按照发展规律,我们的城市化进程会逐渐放缓。

西方主要发达经济体差不多是在城市化率70%左右的时候,开始进入到城乡融合的阶段,很重要的表现就是郊区化、再郊区化和城市更新,人口、产业和经济活动在城乡之间更均衡的配置,城乡收入差距缩小,公共服务在城乡之间更加均等化,空间在城乡之间更加融合等等。

目前,我们的常住人口城市化率达到64.7%。城乡格局已经发生重大变化,原先推动城市化的模式、因素,包括土地、劳动力、人口等等都在发生改变,例如劳动力已经开始有一些回流,同时地方单纯靠卖地来扩张城市的动力也在下降。

这意味着,中国已经从快速城市化阶段,开始转向城乡融合阶段。因此,我们的公共政策也应该要转向有利于促进城乡融合发展的思维。要在城乡融合的形态下来思考,怎样更好地进行城乡融合阶段的城乡发展。这可能要有一个重大的范式转变。

三种县域发展路径

在快速城市化阶段,经济建设的载体是中心城市,即建成区。这一阶段的投资、产业以及文化的建设重点都在城区。而在城乡融合发展阶段,建设的核心区域是在城市跟乡村相融合的结点。自传统以来,县城实际上是中国的行政、经济活动的主要区域,也是农业社会和城市社会的重要结点,是整个现代化治理最重要的一个单元。因此,推进以县域为基本单元的城乡融合发展,抓手和起点在县城。

需要注意的是,不同的发展区域、不同的城乡发展阶段和城乡特征,尽管都是以县域为载体,但它们融合的形态并不一样。应该要分区域、分发展阶段,来制定差别化的政策,形成不同的以县域为载体的城乡融合形态。

第一类是都市圈。都市圈周边的县城,是从城到村连续体上的一个结点,它既是城市的一部分,也是乡村的一部分。这些地方的县域,产业、人口要以都市圈为尺度,城乡融合的形态取决于都市圈空间格局下的分工体系,和县城在地理空间上的位置。例如有的县城可能主要是生活型城市,有一些县城可能是产业型城市,有一些县城可能就是大学城,还有一些县城可能变成消费型城市。

第二类是大城市。像武汉、郑州、长沙等首位度较高的大城市,以县域为载体的城乡融合,一个可能趋势就是郊区化。人口会从大城市向县城迁移,部分产业也会向县城转移,部分公共服务如养老设施、教育等也会逐渐郊区化。英国的剑桥、牛津以前就是乡村,但这个地方在发展中成了教育和科研的高地。

第三类是传统县城,也就是我们传统乡村社会中,带有很强的治理、经济功能的县城,这些县城在中国是大多数。我认为,这些县城未来会成为大量农民、迁移人口回乡的聚集地。很多无法在大城市或都市圈留下来的人,回到乡村以后,会在县城,或县城的几个乡镇聚集。这样一来,县城会成为未来人口迁移重新布局的格局下人口聚集的重要的空间,同时也会成为产业聚集的空间。

综上所述,就形成了三种不同类型的,以县域为载体的城乡融合形态。因此,当我们说推进以县域为载体的城乡融合时,概念不能过于笼统,千万不能够完全一致化。

突破困局

为什么现在都市圈、大城市周边的一些县城容易沦为“睡城”呢?这正是单向城市化模式导致的结果。产业都在大城市,教育都在大城市,文化都在大城市,经济机会、政治机会也都在大城市,许多县城无非是“捡漏”了一点城市高速发展下的机会,某个地方的餐饮有特色,城里人就开车去吃个饭,某个地方房价便宜就到那里去买房。

由于尚未完全进入到城乡融合形态,城市化的成本较高,导致通勤距离远、交通拥堵、公共服务以及生活的质量差距较大, “睡城”正是这种城乡二分的结果,需要加以改变。

政策方面的突破,首先就是要转变发展范式。我们目前还停留在城市化思维,认为大城市的发展,就是现代化的归属,而对于“将城乡融合作为一个发展阶段”的认识不足。这就容易把县城简单地理解为传统乡村社会县城的功能,这是不全面的。一定要在城乡融合的思维下、范式下理解和发展县域。“睡城”不是错的,但不能只有“睡”,其他什么都没有。例如,浙江的县域经济发展得好,就是因为浙江的县域经济是在城乡融合模式下发展的结果。

其次,不同区域应该有不同的城乡融合政策,不能一刀切,即要考虑上文提到的都市圈、大城市和传统县城三种融合类型。都市圈周边的城乡融合政策,包括土地、融资、基础设施建设,都需要在都市圈的空间尺度下进行规划。未来都市圈的城乡融合,可能会打破现在的行政边界,因为都市圈不一定是以某个大城市作为牵引力形成的。例如江苏县级市昆山,处于上海与苏州之间,除了身处苏锡常都市圈内,还有上海大都市圈、南京都市圈等叠加效应。未来在昆山聚居生活的人,可能来自苏州,也可能来自无锡或上海。

大城市周边的城乡融合政策,就要适应郊区化趋势,把县城纳入规划体系。要在城乡融合的格局下,重新布局产业、人口、教育、医疗资源和住房。不能把所有的土地指标,基础设施都放在大城市,包括住房,如果住房全集中在中心城区,房价必然居高不下。

传统县城的城乡融合,重点空间应在县城和县城的延伸区域,类似于郊县的扩张。县城的规模应适度扩大,使得延伸区域成为农民从乡村到城市的过渡区域,也是产业和公共服务的布局区域。不能一盘棋地直接把县城和乡村连结起来,因为这需要非常大规模的基础设施投入,和公共服务建设,我认为大多数地方没有这个能力。一个县城有几个乡镇作为连接乡村到县城的节点,而不是所有的乡村都能实现活化。部分乡村活化,大部分乡村体面,也就是基本的公共服务、养老等基本到位。

第三,城乡融合的政策核心是要打破城乡二元体制。我们原来提打破城乡二元体制,主要从户籍、从市民化的角度来谈,但后来发现效果不明显。农民不一定愿意放弃乡村的东西去到城市,城市接纳农民成为市民的动力也不足。

因此,打破二元体制核心,就是要在一个新的空间载体下,也即城乡融合区域进行转变,通过土地、金融、基础设施、公共服务的一体化,来重新构建城乡格局。在新的尺度下打破二元体制,利益冲突会降低,城乡也更加均等。不再简单地把农业人口移到城市,也不再简单地征收农村土地变为城市用地。在未来的城乡融合区域,土地的使用方面,城、乡的市场是平等的,国有和集体土地也可以并存,土地的增值收益在城乡都可以使用,慢慢就会把城乡二元格局打破。

打通城乡二元格局将带来大量内需机会

《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出,立足内需,畅通循环。以高质量供给创造和引领需求,使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通。推进以县域为载体的城乡融合,将在新的空间形态下,培育并扩大内需。

在上一轮快速城市化阶段,经济活动主要集中在大城市、沿海地区。因此,传统的县城和乡镇经济活动基本萎缩,产业越来越单一。如果继续按照单向城市化或单向去乡村的思维,内需潜力是有限的。一方面,城市的基础设施建设、公共服务等可能接近饱和,外面的人融不进去,也就不太可能扩大内需。乡村受限于市场体量,内需潜力同样有限。

而在城乡融合的形态下,随着基础设施投资建设、公共服务投入、产业、住房和教育的重新布局,打通城与乡,将会带来大量的机会。县城由于人口的重新分布,尤其是县城的人口聚集功能的加强,将带来市场的发展,经济活动的增加,并推动产业重新复兴。乡村的经济活动会更加多样化、复杂化,乡村产业革命也会推进。这符合城镇化发展趋势,并能形成真正有效的投资,也能真正拉动内需。

(陆跃玲对本文亦有贡献)

(编辑:洪晓文)

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